1 czerwca weszły w życie istotne zmiany w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, zawarte Ustawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw.
Projekt nowelizacji opracowany został w Ministerstwie Rozwoju, a jego głównym celem było usprawnienie postępowania. Założenie to należy ocenić ze wszech miar pozytywnie – tego że procedura administracyjna kuleje nikt chyba nie kwestionował.
Poniżej opisujemy pokrótce najistotniejsze nowości i staramy się odpowiedzieć na pytanie, czy ta zmiana jest dobrą zmianą.
Przepisy intertemporalne
Zacząć należy od kwestii intertemporalnych. Pod tym względem nowelizacja nie zaskakuje, co do zasady nowe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) stosujemy w postępowaniach wszczętych dopiero po ich wejściu w życie. Jedynie nowe art. 96a-96n k.p.a., traktujące o mediacji, stosujemy także do postępowań wszczętych wcześniej.
Ogólne zasady postępowania
Pierwszą rzucającą się w oczy zmianą jest nowa zasada ogólna postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7a k.p.a. – zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony.
§ 1. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
§ 2. Przepisu § 1 nie stosuje się:
1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego;
2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.
Jest to zatem próba przeniesienia na grunt kodeksowy zasady znanej z art. 2a Ordynacji podatkowej. Cytowany wyżej przepis dopełniony jest przez, wyrażoną w nowym art. 81a k.p.a., zasadę rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony.
§ 1. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.
§ 2. Przepisu § 1 nie stosuje się:
1) jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich;
2) jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów;
3) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego;
4) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.
W wielu artykułach i komunikatach na temat nowelizacji k.p.a. można spotkać się z poglądem, że wskazane wyżej nowe regulacje wprowadzą nową jakość od procedury administracyjnej, my jednak jesteśmy sceptyczni. Po pierwsze – zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść obywatela nie była co prawda dotychczas wyrażona wprost w przepisach, ale de facto obowiązywała, ponieważ wywodzono ją z art. 8 k.p.a. i zapisanej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.
Wskazuje się również, że w razie wątpliwości, sprawę należy rozstrzygnąć na korzyść strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny, gdyż tylko takie postępowanie może pogłębić zaufanie obywatela do organów państwa.
Po drugie, siłą rzeczy, zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony może mieć zastosowanie tylko w ograniczonym zakresie spraw – tam, gdzie występuje tylko jedna strona, lub interesy wszystkich stron są zgodne.
Po trzecie – mamy wątpliwości jaka będzie w kontekście cytowanych wyżej przepisów pozycja uczestnika postępowania na prawach strony. Jako organizacja ekologiczna często występujemy w postępowaniach administracyjnych w takim charakterze. W niektórych postępowaniach (np. dotyczących wydawania pozwoleń zintegrowanych) stroną jest tylko wnioskodawca – inwestor, zaś interes przeciwny reprezentować mogą jedynie organizacje społeczne działające jako uczestnicy. Czy sporne interesy stron (które wyłączają stosowanie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść jednej z nich) należy rozumieć również jako sporne interesy strony i uczestnika na prawach strony? Pokaże to praktyka organów i orzecznictwo sądów administracyjnych.
Kolejną istotną zmianą w części ogólnej k.p.a. jest zmiana brzmienia art. 8 Kodeksu, a w szczególności dodany do niego § 2.
Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Tutaj również mamy do czynienia ze zmianą, która dobrze wygląda na papierze, ale w rzeczywistości ma charakter pozorny – zasadę tę wywodzono z art. 8 KPA w jego dotychczasowym brzmieniu.
Przejawem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa jest m.in. rozstrzyganie tożsamych faktycznie i prawnie spraw w taki sam lub zbliżony sposób.
Warto też zauważyć, co sygnalizują już środowiska prawnicze, że w praktyce strony mogą mieć problem z zapoznaniem się z praktyką organów administracji publicznej ponieważ ich rozstrzygnięcia nie są zwykle powszechnie dostępne. Więcej na temat omawianej zmiany można przeczytać m.in. tu.
Bezczynność i przewlekłość
Kolejną nowością jest wprowadzenie do kodeksu definicji bezczynności i przewlekłości postępowania w zmienionym art. 37 k.p.a.. Definicje te nie różnią się jednak od powszechnie przyjętych w orzecznictwie.
Kosmetyczną zmianą jest nowy środek zaskarżenia w przypadku bezczynności i przewlekłości – jest nim teraz ponaglenie. Ponadto, do art. 53 p.p.s.a. dodano § 2b, który wprost stanowi, że skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość można wnieść w każdym czasie po złożeniu ponaglenia. Dotychczas środkiem zaskarżenia w przypadku bezczynności lub przewlekłości postępowania było zażalenie. Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość postępowania można było wnieść w każdym czasie po złożeniu zażalenia, aż do zakończenia stanu bezczynności (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11). W tym przypadku de facto zmieni się niewiele (poza inną nazwą środka zaskarżenia).
Zawiadamianie przez publiczne obwieszczenie
Bardzo istotna jest nowelizacja przepisów dotyczących zawiadamiania stron postępowania o decyzjach i czynnościach organów. Po pierwsze, zmianie uległa treść art. 49 k.p.a., w którym doprecyzowano, że zawiadomienie może nastąpić przez publiczne obwieszczenie, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w BIP na stronie właściwego organu.
O ile dotychczas zasadą było, że zawiadamianie przez publiczne obwieszczenie dopuszczalne jest wyłącznie gdy przepis szczególny tak stanowi, to nowelizacja wprowadza do KPA nowy art. 49a, zgodnie z którym organ może dokonywać zawiadomienia przez publiczne obwieszczenie (ogłoszenie lub zamieszczenie pisma w BIP) w każdym przypadku, gdy w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jest to przeniesienie na grunt kodeksowy regulacji znanej z art. 74 ust. 3 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko. Jednakże art. 49a k.p.a. zawiera zastrzeżenie, że o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest skuteczne wobec stron, które zostały uprzedzone na piśmie o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób.
Możemy mieć zatem do czynienia z dwoma sytuacjami – gdy przepis szczególny stanowi o zawiadamianiu stron przez publiczne obwieszczenie oraz gdy brak jest przepisu szczególnego, ale liczba stron przekracza dwadzieścia. Jednakże w tym drugim przypadku do skuteczności zawiadomień konieczne jest wcześniejsze uprzedzenie strony na piśmie.
W praktyce możemy się spodziewać sporego chaosu związanego z niepewnością co do tego kiedy doręczenia przez publiczne obwieszczenie wymagają wcześniejszego uprzedzenia stron na piśmie. Zapewne efektem nowelizacji będzie wysyp wniosków o przywrócenie terminu oraz o wznowienie postępowania tam, zwłaszcza w postępowaniach o wydanie decyzji środowiskowej.
Zmianą bez wątpienia dobrą i potrzebną jest nowy art. 49b k.p.a.
§ 1. W przypadku zawiadomienia strony zgodnie z art. 49 § 1 lub art. 49a o decyzji lub postanowieniu, które podlega zaskarżeniu, na wniosek strony, organ, który wydał decyzję lub postanowienie, niezwłocznie, nie później niż w terminie trzech dni od dnia otrzymania wniosku, udostępnia stronie odpis decyzji lub postanowienia w sposób i formie określonych we wniosku, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje organ, nie umożliwiają udostępnienia w taki sposób lub takiej formie.
§ 2. Jeżeli decyzja lub postanowienie, o których mowa w § 1, nie mogą być udostępnione stronie w sposób lub formie określonych we wniosku, organ powiadamia o tym stronę i wskazuje, w jaki sposób lub jakiej formie odpis decyzji lub postanowienia może być niezwłocznie udostępniony.
Dotychczas bowiem uzyskanie decyzji lub innego pisma, o którym strony były zawiadamiane przez publiczne obwieszczenie, było często utrudnione i wymagało osobistej wizyty w siedzibie organu lub wyznaczenia w tym celu pełnomocnika. Nasuwa się jednocześnie pytanie o formę wniosku, którym strona może domagać się udostępnienia odpisu decyzji lub postanowienia – w przepisie brakuje wyraźnego podkreślenia, że wniosek można złożyć w dowolnej formie (w tym za pośrednictwem wiadomości e-mail).
Terminy
Zgodnie ze znowelizowanym art. 57 § 4 k.p.a. jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą – tu również mamy zmianę polegającą na usankcjonowaniu zasady, która dotychczas wynikała z orzecznictwa sądów. Co prawda przed nowelizacją w art. 57 § 4 k.p.a. nie była wymieniona sobota, to zgodnie z orzecznictwem sobota była dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu tego przepisu (Uchwała NSA z 15 czerwca 2011 r., I OPS 1/11).
Postępowanie wyjaśniające w drugiej instancji i orzeczenia organu odwoławczego
Jednym z głównych celów nowelizacji było usprawnienie postępowania poprzez ograniczenie wydawania decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze.
Zgodnie z nowymi art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (co jest przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej) na zgodny wniosek stron organ drugiej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.
Jednakże art. 136 § 4 k.p.a. zawiera zastrzeżenie, że wskazanego powyżej przepisu nie stosuje się jeżeli przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.
Co więcej, nowelizacja dodała do art. 138 k.p.a. § 2a, zgodnie z którym jeżeli organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa które mogą mieć zastosowanie w sprawie, wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy określa wytyczne w zakresie prawidłowej wykładni tych przepisów. Dotychczas organ odwoławczy mógł jedynie wskazać organowi pierwszej instancji jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Mediacje, postępowanie uproszczone, milczące załatwienie sprawy
Nowelizacja wprowadza również szereg innych zmian w k.p.a., na których opisanie brakuje tu miejsca, a ponadto prawdopodobnie nie będą one miały znaczącego wpływ na postępowaniach, w które angażujemy się jako Fundacja.
Jak już wspomnieliśmy na wstępie, do k.p.a. wprowadzona została mediacja – regulują ją art. 96a-96n Kodeksu. Podstawową zasadą jest tutaj dobrowolność mediacji – jej przeprowadzenie wymaga zgody wszystkich stron.
Kolejną nowością w Kodeksie jest milczące załatwienie sprawy – instytucję tę regulują nowe art. 122a – 122g k.p.a. Zgodnie z art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco tylko jeżeli stanowi tak przepis szczególny.
W Kodeksie pojawia się również nowy tryb postępowania – jest to postępowanie uproszczone. Zgodnie z art. 35 § 3a k.p.a. w postępowaniu tym załatwienie sprawy powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia jego wszczęcia.
Postępowanie uproszczone regulują art. 163b-163g k.p.a. Sprawa może być załatwiona w postępowaniu uproszczonym jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Co do zasady w postępowaniu uproszczonym stosuje się przepisy o milczącym załatwieniu sprawy, ograniczone jest postępowanie dowodowe (art. 163e k.p.a.), decyzja wydana w tym postępowaniu może zawierać skrócone uzasadnienie.
Ciąg dalszy nastąpi…
Powyżej opisaliśmy najistotniejsze zmiany, jakie ustawa nowelizująca wprowadziła do kodeksu postępowania administracyjnego. W kolejnej części, którą opublikujemy w przyszłym tygodniu, zajmiemy się przede wszystkim zmianami w prawie o postępowaniu przed sądami adminitracyjnymi – tam bowiem można mówić o prawdziwej rewolucji w zakresie zaskarżania decyzji kasacyjnych.
Chcesz wiedzieć więcej? – współpracuj z Fundacją Frank Bold
Chcesz dowiedzieć się więcej na temat najnowszych zmian w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym? Jesteś zainteresowany szkoleniem lub poradą w tym zakresie? Skontaktuj się z nami i dowiedz jak możemy pomóc: krakow@frankbold.org.
Szczegółowe omówienie zmian w kodeksie postępowania administracyjnego można również znaleźć w publikacji Ministerstwa Rozwoju: Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego. Czego dotyczą zmiany i jak je stosować?
