Jeden prezydencki podpis dzieli nas od przyspieszenia inwestycji w odnawialne źródła energii. I choć branża długo czekała na taki podmuch wiatru w żagle, to leżąca na biurku Karola Nawrockiego ustawa niestety nie jest bez wad. O co chodzi w całej sprawie?
9 października Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych oraz niektórych innych ustaw. Senat przyjął ją bez poprawek 16 października, obecnie oczekuje ona na podpis prezydenta.
Ustawa wprowadza długo wyczekiwane zmiany dotyczące energetyki morskiej. Zawiera także zmianę ustawy o odnawialnych źródłach energii, stanowiącą ważną implementację prawa unijnego wprowadzającego obszary przyspieszonego rozwoju OZE (OPRO), czyli tereny, na których procedury dotyczące odnawialnych źródeł energii (OZE) mają być maksymalnie uproszczone i przyspieszone. Proponowane w tym zakresie zmiany są dla rozwoju OZE w Polsce niezbędne, ale też już mocno spóźnione. To przełożyło się na tempo prac. W ich toku – na ostatniej prostej – pominięto konsultacje społeczne. Najpoważniejsze obawy budzi jednak brak możliwości zaskarżenia przyjmowanych planów OPRO do sądu.
Implementacja prawa UE
Zmiany w polskim prawie są następstwem zmian w prawie unijnym. Europa dostrzegła bowiem istotny problem: długotrwałe procedury administracyjne, związane z uzyskiwaniem zezwoleń i przyłączaniem instalacji OZE do sieci (tzw. permitting), stanowią poważną barierę dla osiągnięcia celu odnoszącego się do 42,5 % udziału OZE w końcowym zużyciu energii w 2030 r. W Polsce oczekiwanie na zebranie wszystkich niezbędnych decyzji trwa od trzech do siedmiu lat.
Jesienią 2023 r. uchwalono aktualizację dyrektywy w sprawie promowania stosowania energii z OZE. Przewiduje ona dwa kluczowe instrumenty przyspieszające permitting: mapowanie potencjału OZE oraz wyznaczanie obszarów przyspieszonego rozwoju OZE. Istotą tych usprawnień jest dokonanie głębokich i dokładnych analiz mających na celu określenie, czy na danym terenie realizacja inwestycji OZE określonego rodzaju jest możliwa i czy nie przyniesie szkody dla środowiska, a następnie skrócenie procedur. W założeniu uproszczenie procesu ma wspomóc osiągnięcie wyznaczonego udziału OZE w końcowym zużyciu energii.
Mapowanie potencjału OZE i mapy wrażliwości przyrody
Mapowanie to proces identyfikacji obszarów niezbędnych do osiągnięcia krajowego wkładu w cel OZE na 2030 r. Efektem ma być opracowanie cyfrowych map, wskazujących, gdzie można ulokować instalację OZE danego typu. W tym procesie analizuje się dostępność energii, potencjał jej wytwarzania, przewidywane zapotrzebowanie oraz dostępność infrastruktury technicznej – ale bez uwzględniania aspektów środowiskowych.
Nowa ustawa przyznaje w tym zakresie kompetencje ministrowi klimatu i środowiska. W praktyce proces już trwa – jego realizacja wynika z Krajowego Planu Odbudowy. Wkrótce powinny się pojawić publikacje cyfrowych map, które wskażą, czy dana działka ewidencyjna ma istotny potencjał do lokalizowania na niej danego rodzaju instalacji OZE. Mapowanie odbywa się bez udziału społeczeństwa i nie wpływa na prawa właścicieli ani na sposób zagospodarowania terenu.
Niezależnie od mapowania potencjału, Regionalni Dyrektorowie Ochrony Środowiska opracują mapy wrażliwości przyrody wskazujące cenne przyrodniczo obszary narażone na niekorzystne oddziaływanie instalacji OZE.
Obszary przyspieszonego rozwoju OZE
Kluczowym etapem wdrażania uproszczonych procedur jest wyznaczanie obszarów przyspieszonego rozwoju OZE, czyli OPRO. Mogą one być ustanawiane wyłącznie na terenach wskazanych w procesie mapowania i jednocześnie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje na nich lokalizację instalacji OZE. Takie rozwiązanie ma zapewnić, że tworzenie OPRO będzie zależne od woli gminy.
OPRO będą wyznaczane przez samorządy województw, oddzielnie dla każdej technologii OZE. W jednym województwie może powstać kilka OPRO dla jednej technologii, a teren danego OPRO nie musi być zwarty: może na przykład obejmować wyłącznie nasypy kolejowe czy powierzchnie sztucznych zbiorników wodnych.
Zgodnie z unijną dyrektywą inwestycje OZE na OPRO nie powinny znacząco oddziaływać na środowisko. Przy wyznaczaniu OPRO priorytetowo mają być traktowane obszary poprzemysłowe, zdegradowane, zabudowane i nienadające się do wykorzystania w rolnictwie a także obszary infrastruktury transportowej. Nowa ustawa wyklucza możliwość wyznaczania OPRO na terenach objętych formami ochrony przyrody, jak również na szlakach migracyjnych ptaków i ssaków oraz na innych obszarach wskazanych w mapach wrażliwości przyrody – z wyjątkiem np. parkingów czy dachów budynków znajdujących się w granicach tych obszarów.
Dla każdego OPRO mają być opracowane zasady łagodzenia skutków środowiskowych budowy i funkcjonowania instalacji OZE, uwzględniające m.in. ochronę ptaków, obszary Natura 2000 oraz przepisy prawa wodnego. Zasady te powinny obejmować sposoby unikania wpływu instalacji na środowisko, a jeżeli to będzie niemożliwe jego znacznego ograniczania.
Procedury środowiskowe i udział społeczeństwa
Z perspektywy mieszkańców i organizacji ekologicznych, po wejściu w życie ustawy istotne będą trzy momenty, w których możliwe jest zgłaszanie uwag mogących mieć znaczenie dla treści planu OPRO i konkretnej inwestycji. Są to:
- Konsultacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
- Konsultacje w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko planu OPRO.
- Udział w postępowaniu w sprawie oceny wstępnej zgłoszenia zamiarze budowy konkretnej inwestycji.
Pierwsze konsultacje wynikają z dotychczasowych przepisów i są elementem standardowej procedury ustalania treści planu miejscowego.
Po drugie, dla planu OPRO przeprowadzana będzie procedura strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. I to w zasadzie jedyny etap procedowania planu OPRO, odnoszący się do kwestii środowiskowych, w ramach którego przewiduje się konsultacje społeczne.
Odnosząc się do punktu trzeciego, trzeba zauważyć, że znaczącym uproszczeniem procesu wydawania zezwoleń będzie domyślne pominięcie oceny oddziaływania na środowisko oraz oceny oddziaływana na obszar Natura 2000 oraz zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej dla poszczególnych przedsięwzięć OZE realizowanych na OPRO. W zamian projekt będzie podlegał uproszczonej analizie dokonywanej przez właściwego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ). Organ ten będzie miał na to od 30 do 45 dni. RDOŚ będzie miał też prawo wydać zaświadczenie o milczącej zgodzie wcześniej, bo ustawa kładzie nacisk na maksymalne skrócenie czasu prac.
Procedura kontroli wstępnej będzie miała na celu przeanalizowanie czy inwestycja jest zgodna z postanowieniami planu OPRO, czy nie oddziałuje na środowisko lub obszar Natura 2000 w znaczący sposób, którego nie identyfikuje strategiczna ocena lub czy określono dla niej wystarczające środki łagodzące wpływ środowiskowy. W tym postępowaniu udział organizacji społecznych nie jest wyłączony, a RDOŚ będzie musiał poinformować społeczeństwo o wpłynięciu zgłoszenia inwestora o zamiarze realizacji inwestycji.
Rodzi się jednak pytanie, czy przy tak silnym nacisku na jak najszybsze przeprowadzenie procedury organizacje społeczne zdążą wystąpić o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed jego zakończeniem.
Dopiero kiedy RDOŚ uzna, że pełne przeprowadzenie oceny oddziaływania jest konieczne, decyzja środowiskowa będzie musiała zostać wydana. Przepis wskazuje, że będzie to musiało nastąpić w ciągu 6 miesięcy.
W tym miejscu warto wspomnieć o uprawnieniach dla organów gmin. Będą mogły składać wnioski o wyznaczenie OPRO na ich terenie, a także uzgadniać treść planu OPRO w zakresie, w jakim dotyczy obszaru ich gminy. Odmowa uzgodnienia będzie wiążąca dla samorządu województwa i zablokuje powstanie OPRO na spornym terenie.
Terminy i cyfryzacja
Zgodnie z unijną dyrektywą wydawanie zezwoleń dla inwestycji na OPRO nie powinno trwać dłużej niż 12 miesięcy, co obejmuje pozwolenie na budowę, postępowanie środowiskowe oraz przyłączenie do sieci. Trzeba jednak zaznaczyć, że proponowane zmiany w ogóle nie odnoszą się do skrócenia terminów w tym ostatnim zakresie, więc implementacja nie gwarantuje osiągnięcia celu prawodawcy unijnego. Co więcej, praktyka pokazuje, że w procesie inwestycyjnym najwięcej czasu zajmuje procedura planowania przestrzennego, a w tym zakresie ustawa również nie wprowadza zmian.
Postępowania mają być prowadzone elektronicznie, jednak ta możliwość zostanie udostępniona w kolejnych latach.
Samorządy województw mają 12 miesięcy od wejścia w życie ustawy na przygotowanie pierwszego OPRO, jednakże nie będą mogły do razu przystąpić do prac. Najpierw minister klimatu i środowiska musi wydać rozporządzenie określające sposób przygotowania planów OPRO i dokumentowania prac.
Pracy przybędzie też RDOŚ, który w ciągu 3 miesięcy od wejścia w życie ustawy ma opracować mapy wrażliwości przyrody. Następnie organ ten ma uzgadniać projekty planów OPRO oraz prowadzić wstępną kontrolę zgłoszeń inwestorów.
Ocena i wnioski
Ustawa jest bez wątpienia konieczna z perspektywy rozwoju OZE — ale spóźniona. Zgodnie z prawem UE, Polska powinna ustanowić pierwsze OPRO do 21 lutego 2026 r. Patrząc realistycznie na możliwości samorządów województw i RDOŚ, termin ten wydaje się nierealny. W konsekwencji wdrożenie OPRO będzie opóźnione.
Wątpliwości budzi również sposób procedowania ustawy. Na etapie konsultacji społecznych w projekcie brakowało kompleksowych rozwiązań – nie było jasne, jak ustawodawca zamierza osiągnąć przyspieszenie wydawania zezwoleń i jak wybrnie z trudnego zadania wyważenia prędkości z jakością przeprowadzania procesu inwestycyjnego. Ostateczny kształt ustawy obejmuje takie rozwiązania, ale w ostatnich tygodniach prac rządowych z projektu zniknęły konsultacje społeczne planu OPRO. Społeczeństwo nie miało już możliwości wypowiedzieć się co do tych przepisów. Projektodawca postawił więc na tempo procedury kosztem partycypacji i praw społeczeństwa, a, jak się wydaje, ustanowione bezpieczniki dla jakości procedur środowiskowych nie są wystarczająco silne.
Same konsultacje społeczne planu miejscowego przeprowadzane są na długo przed podjęciem decyzji o powstaniu OPRO. Strategiczna ocena planu OPRO może być zgodnie z przepisami przeprowadzona na dość wstępnym etapie przygotowania dokumentu, nie ma sztywnych terminów na dokonanie aktualizacji OPRO, a konkretne inwestycje będą co do zasady zwolnione z procedury środowiskowej, w toku której udział społeczeństwa jest kluczowy. To wszystko powoduje, że procesy inwestycyjne w przyszłości mogą nie uwzględniać zmian w sytuacji przyrodniczej.
Odpowiednich gwarancji nie daje także procedura przeprowadzana przed RDOŚ. W sytuacji obłożenia organu licznymi obowiązkami i presją czasu, możliwość zwrócenia uwagi organu przez organizacje społeczne na ważne aspekty oddziaływania inwestycji na środowisko może okazać się wyłącznie uprawnieniem pozornym.
Co jednak w tym wszystkim najbardziej niepokojące – zabrakło przepisu umożliwiającego zaskarżenie OPRO do sądu. Sama uchwała o ustanowieniu OPRO może być zaskarżona na ogólnych zasadach, co oznacza, że może to zrobić wyłącznie osoba lub podmiot, którzy wykażą, że uchwała narusza ich interes prawny. W praktyce będzie to bardzo trudne, a w przypadku organizacji społecznych wręcz niemożliwe. Nawet jeżeli uchwała ustanawiająca OPRO zostanie wydana z istotnym naruszeniem prawa, skarga organizacji społecznej czy mieszkańca zostanie odrzucona przez sąd.
Skąd to wiemy? Podobna sytuacja dotyczy np. programów ochrony powietrza, również przyjmowanych w drodze uchwały sejmiku województwa. Próby zaskarżenia wadliwych programów przez osoby i organizacje zaangażowane w sprawy ochrony powietrza przez lata kończyły się niepowodzeniem, ze względu na brak możliwości wykazania naruszenia interesu prawnego. Obecnie toczy się w tej sprawie postępowanie ze skargi Komisji Europejskiej przeciwko Polsce przed Trybunałem Sprawiedliwości UE, a rząd pracuje nad zmianą przepisów, która umożliwi społeczeństwu obywatelskiemu skuteczne zaskarżanie takich aktów do sądu.
Obecne przepisy ustawy w zakresie planów OPRO są tak samo niewystarczające w świetle prawa międzynarodowego (Konwencji z Aarhus), które przyznaje obywatelom i organizacjom pozarządowym prawo nie tylko do konsultacji społecznych, ale także drogi sądowej w sprawach, które dotyczą środowiska. A plan OPRO, którego skutkiem jest rezygnacja z oceny oddziaływania na środowisko i który powinien gwarantować, że inwestycje nie będą znacznie oddziaływać na środowisko jest taką sprawą.
Dlatego konieczne jest baczne obserwowanie, w jaki sposób mieszkańcy i organizacje społeczne będą mieli wpływ na treść planów OPRO i ich stosowanie, na ile samorządy będą aktualizować uchwalone plany, a także czy sądy będą respektowały niewyrażone w ustawie, ale wynikające z prawa UE i międzynarodowego prawo do sądu. To pokaże nam, czy ustanowienie OPRO w istocie nie pogorszy znacznie poziomu ochrony środowiska, czy inwestycje faktycznie będą realizowane na terenach mniej istotnych środowiskowo i czy regulacja nie doprowadzi do naruszenia prawa międzynarodowego, które gwarantuje społecznościom – a przede wszystkim środowisku – określone prawa i mechanizmy ochrony. Inną kwestią jest czy realnie procedury zostaną przyspieszone, a rozwój OZE zyska dzięki OPRO nowy impuls.
