We wniesionej w grudniu ub.r. skardze na mazowiecką uchwałę antysmogową Prokuratura Krajowa twierdziła, że przed podjęciem uchwały w ogóle nie zostały przeprowadzone konsultacje społeczne. Był to zarzut całkowicie nieuzasadniony. Fakt przeprowadzenia konsultacji oraz ich przebieg i wyniki można z łatwością zweryfikować zapoznając się z uzasadnieniem uchwały, dostępnym na stronie BIP Urzędu Marszałkowskiego Województwa Mazowieckiego. Dodatkowe, wyczerpujące wyjaśnienia Prokuratura Krajowa z pewnością uzyskałaby od Zarządu Województwa Mazowieckiego, który opracował projekt uchwały i prowadził konsultacje społeczne.
Pod koniec marca br. na rozprawie przed WSA prokurator nie kwestionował już samego faktu przeprowadzenia konsultacji – mimo że oświadczył, że w całości podtrzymuje zarzuty skargi – ale nadal twierdził, że konsultacje te zostały przeprowadzone z naruszeniem prawa. Problem w tym, że stanowisko Prokuratury Krajowej opiera się na przeinaczeniu lub całkowitym pominięciu istotnych w sprawie przepisów. Z tego powodu WSA w Warszawie w ustnym uzasadnieniu wyroku określił zarzuty stawiane przez Prokuraturę Krajową jako niezrozumiałe.
W naszej praktyce często spieramy się z organami władzy publicznej, które inaczej niż my interpretują obowiązujące prawo. W tej sprawie mamy jednak do czynienia z organem, który zaprzecza istnieniu przepisów lub przypisuje im zupełnie inną od rzeczywistej treść. Przyznajemy, że jest to sytuacja dosyć niespotykana. Krótki tekst stanowiska Prokuratury Krajowej w sprawie wyroku WSA pełen jest stwierdzeń mijających się z faktami, dlatego postanowiliśmy się do niego odnieść.
- CZY Z PROCESU DECYDOWANIA O UCHWALE ANTYSMOGOWEJ WYKLUCZONO MIESZKAŃCÓW?
Co mówi Prokuratura Krajowa?
“Przyjęta przez samorząd podstawa prawna – art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska – przeprowadzenia konsultacji w sprawie planowanych restrykcji dotyczących eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw stałych, upoważniała samorząd do konsultowania jedynie wójtów, burmistrzów i organizacji pożytku publicznego, a nie indywidualnych mieszkańców”.
Jak jest naprawdę?
Art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska zawiera dwa odrębne przepisy dotyczące konsultowania projektu uchwały antysmogowej. Pierwszy z nich – art. 96 ust. 2 – zobowiązuje zarząd województwa do przedstawienia projektu uchwały do zaopiniowania wójtom, burmistrzom, prezydentom miast i starostom. Drugi przepis, sformułowany trzy ustępy dalej (w art. 96 ust. 5) zobowiązuje zarząd województwa do stosowania przepisów innej ustawy – ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a konkretnie artykułów 39-43 tej ustawy. To z tych przepisów wynika obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych, które są odrębnym procesem od opiniowania projektu uchwały przez włodarzy gmin i powiatów.
Przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku precyzują sposób informowania o konsultacjach, formę w jakiej można wnosić uwagi, minimalny termin ich trwania. Wyraźnie określają też, że prawo składania wniosków ma każdy – przede wszystkim mieszkańcy, ale również inne zainteresowane osoby i podmioty oraz organizacje ekologiczne. Wbrew twierdzeniom Prokuratury Krajowej ani art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska, ani żaden inny przepis nie wyklucza indywidualnych mieszkańców z udziału w konsultacjach społecznych. Jest dokładnie odwrotnie – zapewnienie mieszkańcom możliwości wypowiedzenia się co do projektu uchwały jest bezwzględnym obowiązkiem organu. I warto podkreślić, że uchwalając uchwałę antysmogową samorząd ten obowiązek wykonał, co też w swoim wyroku potwierdził WSA w Warszawie.
- CZY KONSULTACJE PRZEPROWADZONO ZGODNIE Z PRAWEM?
Co mówi Prokuratura Krajowa?
“Tymczasem zgodnie z uchwałą z 2011 roku samorządu mazowieckiego sprawa walki ze smogiem winna być uznana za kategorię spraw szczególnie ważnych dla województwa. A to powinno skutkować przeprowadzeniem szerokich konsultacji społecznych, przy czym powinny być one regulowane osobną uchwałą”.
Jak jest naprawdę?
W tym stwierdzeniu sprostowania wymagają aż trzy kwestie.
Po pierwsze, obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych projektu uchwały antysmogowej wynika wprost z art. 96 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 39 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Przepisy ustaw mają pierwszeństwo nad aktami niższego rzędu (np. uchwałami sejmiku województwa) i szczegółowo określają przebieg konsultacji, więc stanowią samodzielną podstawę do przeprowadzenia konsultacji.
Po drugie, konsultacje projektu mazowieckiej uchwały antysmogowej odbyły się w sposób zgodny z przepisami przywołanej przez Prokuraturę Krajową uchwały nr 176/11 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 21 listopada 2011 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami województwa mazowieckiego.
Po trzecie, z niezrozumiałych przyczyn Prokuratura Krajowa twierdzi, że przeprowadzenie konsultacji wymagało podjęcia odrębnej uchwały sejmiku województwa, mimo że z przepisów na które sama się powołuje (§ 2 ust. 2 pkt 1 wskazanej wyżej uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego z 21 listopada 2011 r.) wynika wprost, że chodzi o inicjującą konsultacje uchwałę zarządu województwa. Zaś Zarząd Województwa Mazowieckiego uchwałę inicjującą konsultacje społeczne projektu uchwały antysmogowej podjął – była to uchwała 1038/258/17 z dnia 10 lipca 2017 r.
- CZY ZGODNOŚĆ UCHWAŁY Z PRAWEM ZALEŻY OD FREKWENCJI W KONSULTACJACH SPOŁECZNYCH?
Co mówi Prokuratura Krajowa?
“Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przy sposobie przeprowadzania konsultacji społecznych. Uzasadniając wyrok uznał, że były szerokie. Jest to oczywiście kwestia ocenna”.
Jak jest naprawdę?
Sąd administracyjny orzekając w sprawie skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego nie dokonuje subiektywnych ocen, lecz bada, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu (a tego domagała się Prokuratura Krajowa) jest istotne naruszenie prawa.
Rozpatrując skargę Prokuratury Krajowej na mazowiecką uchwałę antysmogową WSA w Warszawie badał, czy uchwała ta została przyjęta w sposób zgodny z prawem. Sąd nie dopatrzył się jakiegokolwiek naruszenia prawa, w szczególności w zakresie zarzutów podnoszonych przez Prokuraturę Krajową. Wręcz przeciwnie, sąd podkreślił, że przeprowadzając konsultacje społeczne zaskarżonej uchwały Zarząd Województwa Mazowieckiego działał nie tylko zgodnie ze wszystkimi przepisami prawa, ale znacząco wykroczył ponad wymogi określone w tych przepisach. Sąd wziął pod uwagę to, że informacja o konsultacjach była rozpowszechniana znacznie szerzej, niż wymaga tego ustawa (w szczególności za pośrednictwem wielu mediów o zasięgu lokalnym i regionalnym), a czas przewidziany na składanie uwag został wydłużony w stosunku do wymogów ustawy (konsultacje trwały 30 dni, zamiast wymaganych przez ustawę 21 dni).
- CZY 2,2 TYS. GŁOSÓW W KONSULTACJACH SPOŁECZNYCH TO MAŁO?
Co mówi Prokuratura Krajowa?
“Prokuratura stoi jednak na stanowisku, że nieco tylko ponad 2 tys. sygnałów od mieszkańców Mazowsza to liczba zbyt mała, zważywszy z jednej strony na znaczenie planowanych zmian dla codziennego życia, w tym istotnych – w szczególności w dobie kryzysu energetycznego kwestii ekonomicznych, z drugiej zaś na ogólną liczbę mieszkańców województwa znacząco przekraczającą 5 mln osób”.
Jak jest naprawdę?
Udział w konsultacjach społecznych jest prawem, a nie obowiązkiem mieszkańców. Żaden przepis nie określa minimalnej liczby uwag i wniosków, które powinny być złożone w przebiegu konsultacji. Dlatego nawet gdyby w konsultacjach nie wpłynęła ani jedna uwaga, nie mogłoby to stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały.
Należy przy okazji zauważyć, że ponad 2200 uwag stanowi, wbrew twierdzeniom Prokuratury Krajowej, bardzo dobry wynik konsultacji społecznych. Warto zestawić go z konsultacjami rządowych projektów ustaw, które mają często znaczący wpływ na życie 38 milionów Polek i Polaków, a mimo tego rzadko wpływają w nich jakiekolwiek uwagi ze strony społeczeństwa. Przykładowo, w konsultacjach społecznych przygotowanego przez Ministerstwo Sprawiedliwości projektu dużej reformy Kodeksu karnego, która przewiduje m. in. konfiskatę samochodów pijanym kierowcom, uwag nie złożył żaden obywatel. Same konsultacje tej ustawy trwały jedynie 14 dni, zaś informacja o nich nie była w żaden sposób rozpowszechniona.
- CZY MAZOWIECKA UCHWAŁA ANTYSMOGOWA NARUSZA INTERESY MIESZKAŃCÓW?
Co mówi Prokuratura Krajowa?
“Prokuratura jako instytucja stojąca na straży praworządności, badająca w ramach ustawowych kompetencji akty prawa miejscowego w świetle ich zgodności z przepisami prawa, będzie kontynuowała tę działalność w interesie społecznym oraz mieszkańców wspólnot samorządowych. Stoi bowiem na stanowisku, że mają oni prawo do oddziaływania na regulacje prawne uchwalane na ich terenie i dotyczące ich bezpośrednio, a w tak ważnych sprawach jak ta ich głos nie może być pomijany”.
Jak jest naprawdę?
Poważne wątpliwości budzi fakt zaskarżenia uchwały przez prokuratora po upływie ponad 5 lat od jej wejścia w życie. W tym czasie nie wpłynęła na nią żadna skarga do sądu administracyjnego. Gdyby mieszkańcy województwa mazowieckiego czuli się pokrzywdzeni sposobem przeprowadzenia konsultacji społecznych, to z pewnością takie skargi już wcześniej wpłynęłyby do sądu. Wykazanie legitymacji skargowej nie jest w tym przypadku trudne, a koszt złożenia takiej skargi jest niewielki.
Należy przy tym podkreślić, że skutki uwzględnienia skargi Prokuratury Krajowej i stwierdzenia nieważności uchwały antysmogowej byłyby opłakane dla województwa i jego mieszkańców. Bez uchwały niemożliwa byłaby realizacja programu ochrony powietrza i osiągnięcie zgodnych z prawem krajowym i unijnym poziomów zanieczyszczeń w powietrzu. Brak uchwały antysmogowej uniemożliwiłby udział mazowieckich gmin w programie Stop Smog. Ponieważ orzeczenie sądu stwierdzające nieważność uchwały będącej aktem prawa miejscowego ma skutek ex tunc (od momentu podjęcia uchwały), to mogłoby nawet skutkować koniecznością zwrotu już wypłaconych z tego programu środków. Brak uchwały antysmogowej mógłby również narazić województwo na trudności w pozyskiwaniu środków z UE.
Tym bardziej trudno zrozumieć determinację, z jaką Prokuratura Krajowa dąży to wyeliminowania uchwały antysmogowej z obrotu prawnego, pomimo braku jakichkolwiek przekonujących zarzutów.
