Z przytupem wraca temat deregulacji prawa ochrony środowiska. Do konsultacji trafił projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (nr w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów UDER95).
Projekt przewiduje zmianę kilkunastu ustaw polegającą na rozszerzeniu stosowania milczącej zgody. Milcząca zgoda polega na tym, że jeżeli organ w określonym terminie nie wyda decyzji lub postanowienia przyjmuje się, że orzekł w sposób korzystny dla wnioskodawcy.
W założeniu miałoby to usprawnić postępowania w sprawie wydania zezwoleń i decyzji niezbędnych do realizacji rozmaitych przedsięwzięć. I samo w sobie rozwiązanie to niekoniecznie jest złe, bo w wielu przypadkach mogłoby faktycznie usprawnić przebieg procedury administracyjnej i uchronić obywateli przed przewlekłością postępowania. Nie należy go jednak stosować wtedy, gdy w grę wchodzą interesy innych osób niż wnioskodawca lub gdy istnieje ryzyko naruszenia interesu społecznego. A szczególnie niebezpieczne jest wprowadzanie zasady milczącej zgody w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska.
Niestety projektodawca postanowił wcisnąć milczącą zgodę wszędzie, gdzie się da, nie oszczędzając regulacji z zakresu ochrony środowiska, w tym takich, które wdrażają przepisy prawa Unii Europejskiej.
Milcząca zgoda na naruszenie środowiska
Jednym z najważniejszych postępowań w zakresie ochrony środowiska jest procedura wydawania decyzji środowiskowej. Jest ona szczegółowo uregulowana w prawie unijnym i ma na celu realizację fundamentalnych zasad prawa ochrony środowiska – zapobiegania i przezorności. Chodzi o to, aby realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzedzona była kompleksową oceną tego oddziaływania, obejmującą identyfikację możliwych negatywnych skutków oraz wskazanie środków niezbędnych do ich ograniczenia. W ocenie oddziaływania na środowisko zapewnia się ponadto udział społeczeństwa poprzez umożliwienie zapoznania się z kluczową dokumentacją, składania uwag i wniosków w konsultacjach społecznych oraz aktywnego uczestniczenia w postępowaniu przez organizacje ekologiczne.
Przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko podzielone są na dwie grupy. Pierwsza, obejmująca największe zakłady, zawsze wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
W przypadku drugiej grupy, obejmującej nieco mniejsze skalą, ale wciąż potencjalnie zagrażające środowisku projekty, ocena oddziaływania na środowisko jest fakultatywna. O potrzebie jej przeprowadzenia decyduje organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej, którym w większości przypadków jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta.
Kluczowa w takiej sprawie jest opinia organu wyspecjalizowanego – regionalnego dyrektora ochrony środowiska. RDOŚ stwierdza, czy przeprowadzenie oceny środowiskowej jest potrzebne, a jeśli tak –wskazuje, jaki powinien być jej zakres. Organ gminy nie jest tą opinią związany, ale w praktyce najczęściej orzeka zgodnie z jej treścią, bo sam nie dysponuje odpowiednio wykwalifikowanymi urzędnikami, którzy mogliby we własnym zakresie kompleksowo ocenić przedłożoną przez inwestora dokumentację.
Przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest obligatoryjne także w niektórych przypadkach przedsięwzięć z drugiej grupy. Dzieje się tak, jeżeli istnieje ryzyko negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 lub na osiągnięcie celów środowiskowych związanych z ochroną wód. W takiej sytuacji zamiast opinii RDOŚ wydaje uzgodnienie, które jest wiążące dla organu wydającego decyzję.
I to właśnie w tej procedurze stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (powszechnie nazywanej z języka angielskiego screeningiem), projektodawca zamierza wprowadzić milczącą zgodę i to od razu na dwa sposoby.
Po pierwsze, niewydanie opinii organu wyspecjalizowanego (RDOŚ) w terminie 14 dni ma być traktowane jako „brak zastrzeżeń”, w zamyśle autorów chodzi zapewne o brak potrzeby przeprowadzenia oceny środowiskowej. Po drugie, niewydanie przez organ prowadzący postępowanie główne – zwykle jest nim wójt, burmistrz lub prezydent miasta – postanowienia w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ciągu 60 dni ma oznaczać brak potrzeby przeprowadzenia takiej oceny.
Autorzy projektów deregulacyjnych przyzwyczaili nas już do niskiej jakości legislacji. Tym razem jest jeszcze gorzej. Poważnych zarzutów do tej propozycji jest co najmniej kilka.
Po pierwsze, proponowane rozwiązanie może w praktyce doprowadzić od rezygnacji z oceny oddziaływania na środowisko nawet wtedy, gdy okoliczności sprawy przemawiały za jej przeprowadzeniem, a nawet gdy zgodnie z prawem było to konieczne. Może to skutkować poważnymi, potencjalnie nieodwracalnymi lub trudnymi do naprawienia szkodami w środowisku oraz negatywnymi następstwami dla całych lokalnych społeczności.
Po drugie, proponowane zmiany prawne są w oczywisty sposób sprzeczne z prawem UE i to nie z jedną, ale z kilkoma dyrektywami: dyrektywą o ocenach oddziaływania na środowisko, dyrektywą siedliskową (w zakresie oceny oddziaływania na obszary Natura2000) oraz ramową dyrektywą wodną.
Po trzecie, przepisy pisane są na kolanie, użyte sformułowania są niejasne lub świadczą o nieznajomości ustawy i prawa unijnego. Najbardziej jaskrawym przykładem jest nieprecyzyjny „brak zastrzeżeń” organu opiniującego w sytuacji, gdy przedmiotem opinii nie jest istnienie lub brak zastrzeżeń, a wyrażenie stanowiska odnośnie do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz jej zakresu. Efektem wprowadzenia projektowanych przepisów byłoby nie tyle przyspieszenie procedury, co pogłębienie jej skomplikowania i niepewności prawnej, ze szkodą dla środowiska, obywateli, ale również samych inwestorów.
W ten sposób płynnie przechodzimy do czwartego zarzutu – dla inwestora proponowane rozwiązanie jest korzystne tylko na pierwszy rzut oka.
Wcielone w życie będzie prowadzić do zaostrzenia konfliktów społecznych (z powodu niezapewnienia udziału społeczeństwa w procesie decyzyjnym), większego ryzyka odwołań i skarg innych stron postępowania, a nawet stwierdzenia nieważności już prawomocnych decyzji środowiskowych ze względu na ich rażącą sprzeczność z prawem. A przede wszystkim może prowadzić do sytuacji, w której organy (zasypane zbyt wielką liczbą spraw, a jednocześnie świadome odpowiedzialności za ewentualne negatywne skutki środowiskowe) będą zalecały przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko w każdej sprawie, nawet wtedy, gdy dokładna analiza dostarczonej dokumentacji mogłaby doprowadzić do wniosku, że taka ocena wcale nie jest konieczna. W ostatecznym rozrachunku postępowania mogą zatem trwać dłużej, być bardziej skomplikowane i obarczone znacznie wyższym poziomem niepewności.
Na marginesie wskazać należy, że zmiany w procedurze tzw. screeningu powinny raczej iść w drugą stronę – w kierunku zwiększenia udziału społeczeństwa i zapewnienia wyższego poziomu ochrony środowiska. W tej sprawie Komisja Europejska prowadzi już postępowanie dotyczące naruszenia prawa UE przez Polskę.
Antyśrodowiskowy bumerang
Co ciekawe, z podobnymi propozycjami mierzymy się już kolejny raz. Za pierwszym razem trafiły do projektu innej ustawy deregulacyjnej, o nr. UDER20. Została ona ostro skrytykowana przez organizacje pozarządowe oraz (uwaga!) Ministerstwo Klimatu i Środowiska, które podnosiło szereg zarzutów omówionych powyżej, na czele z tym, ze zmiany w praktyce mogą przedłużyć i skomplikować procedury, zamiast je uprościć. Wówczas szkodliwe propozycje zostały usunięte z projektu ustawy.
Jednak po kilku miesiącach pomysł wrócił i to ze zdwojoną siłą. O ile w projekcie UDER20 milcząca zgoda miała dotyczyć tylko opinii RDOŚ, to UDER95 rozszerza jej stosowanie również na postanowienie wydawane w postepowaniu głównym przez organ wydający decyzję środowiskową. To kolejny raz, kiedy komentując projekt „deregulacyjny” musimy zadać pytanie: czy leci z nami pilot?
Społeczeństwo obywatelskie mówi nie
W ramach konsultacji publicznych organizacje pozarządowe przygotowały obszerne uwagi prawne wskazujące na istotne wady projektowanej deregulacji. Ponadto, przygotowany został krótszy apel do premiera o rezygnację z tego rodzaju niekorzystnych zmian prawnych. Dlaczego do premiera? Bo projekt jest legislacyjną sierotą. Nie przyznaje się do niego żaden minister, a formalnie wnioskodawcą jest Prezes Rządowego Centrum Legislacji. Pod apelem do premiera podpisało się aż XYZ organizacji społecznych.
Nieoficjalnie otrzymaliśmy też informację, że proponowanym zmianom prawnym zamierza sprzeciwić się Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska oraz Ministerstwo Klimatu i Środowiska.
Tymczasem jednak rzecznik rządu Adam Szłapka wychwala projekt jako wspaniałą zmianę, która ułatwi życie przedsiębiorcom (zapomniał wspomnieć jakim i czyim kosztem).
Czubek góry lodowej
Opisane problemy dotyczą tylko dwóch z wielu proponowanych zmian. Projektodawca chce również wprowadzić milczącą zgodę w postępowaniach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych (naszym zdaniem – z naruszeniem prawa UE), odpadów, w przepisach dotyczących ochrony zabytków i wielu innych ustawach. Czy w pozostałych przypadkach projektowane zmiany są przemyślane? Patrząc na propozycje dotyczące ocen oddziaływania na środowisko – mamy poważne wątpliwości.
