W poniedziałek w Radzie Unii Europejskiej może odbyć się głosowanie nad nową dyrektywą o czystym powietrzu. Projekt został przyjęty przez Parlament Europejski w kwietniu tego roku. Oprócz zaostrzenia dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń przyniesie przełom – możliwość skarżenia przez obywateli nieskutecznych planów ochrony powietrza.
Nadrzędnym celem unijnego prawodawstwa w zakresie ochrony powietrza jest osiągnięcie poziomów zanieczyszczeń, których według najbardziej aktualnych dowodów naukowych nie uznaje się za szkodliwe dla ludzi, a także zapewnienie nietoksycznego środowiska najpóźniej do 2050 r. W tym zakresie dyrektywa odwołuje się do rekomendacji formułowanych przez Światową Organizację Zdrowia zawartych w dokumencie Globalne wytyczne jakości powietrza WHO.
Zaostrzenie dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń
Zgodnie z nową dyrektywą poziomy dopuszczalne podstawowych zanieczyszczeń, takich jak pył zawieszony, dwutlenek azotu czy dwutlenek siarki, zostaną znacząco zmodyfikowane i zaostrzone. Nowe wartości zaczną obowiązywać od 1 stycznia 2030 r. Nie pokrywają się jeszcze z wytycznymi WHO, ale stanowią ważny krok w kierunku ich osiągnięcia. Ponadto, wypracowane w drodze tzw. trilogu kompromisowe poziomy mają być poddawane regularnemu przeglądowi i w miarę możliwości dalej zaostrzane.
Cele ambitne, ale realne
Osiągnięcie poziomów dopuszczalnych wprowadzanych nową dyrektywą do roku 2030 to cel ambitny, ale całkowicie realny. Wymaga to jednak kontynuacji i dalszego wzmocnienia realizowanych już w Polsce działań na rzecz poprawy jakości powietrza. Chodzi przede wszystkim o przyspieszenie likwidacji starych, wysokoemisyjnych kotłów i pieców, które odpowiadają za zdecydowaną większość emisji pyłów zawieszonych.
Eksperci wskazują, że likwidacja kotłów i pieców niezgodnych z już obowiązującymi w niemal wszystkich województwach uchwałami antysmogowymi powinna wystarczyć, aby osiągnąć nowe poziomy dopuszczalne na zdecydowanej większości obszaru kraju. Niestety, to egzekwowanie obowiązujących przepisów w wielu gminach wciąż stanowi największy problem.
W miastach i aglomeracjach konieczne będzie ponadto ograniczenie emisji komunikacyjnych, między innymi poprzez wprowadzanie stref czystego transportu.
Będzie można skarżyć programy ochrony powietrza
Dyrektywa wprowadza istotne zmiany w zakresie dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Po pierwsze, nowe przepisy gwarantują obywatelom oraz organizacjom społecznym możliwość zaskarżenia działań i zaniechań w zakresie programów ochrony powietrza, planów działań krótkoterminowych oraz planów działania na rzecz jakości powietrza, a także w zakresie liczby i lokalizacji stanowisk pomiaru jakości powietrza. Ponadto, sądowa kontrola tych aktów nie może ograniczać się do badania ich zgodności z wymogami formalnymi, ale powinna obejmować również kwestie merytoryczne.
To wielki przełom, ponieważ dotychczas sądy odrzucały takie skargi, odmawiając mieszkańcom nawet najbardziej zanieczyszczonych terenów legitymacji do zaskarżenia wadliwych, nieskutecznych programów ochrony powietrza. Działo się tak, pomimo że konieczność zapewnienia dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących planów ochrony powietrza wynikała z wielu wyroków Trybunału Sprawiedliwości UE.
W ostatnich latach wielu mieszkańców Polski bez powodzenia próbowało zaskarżyć wadliwe programy ochrony powietrza. Na przykład w sprawie reprezentowanej przez Frank Bold mieszkanki Zakopanego na jej niekorzyść orzekały sądy administracyjne obu instancji oraz Trybunał Konstytucyjny. Obecnie jej skarga oczekuje na rozpatrzenie przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.
Brak dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony powietrza jest również przedmiotem postępowania dotyczącego naruszenia prawa UE, które Komisja Europejska prowadzi przeciwko Polsce.
Odszkodowania za życie w smogu?
Dyrektywa wymaga od państw członkowskich, aby zagwarantowały obywatelom możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w przypadku naruszenia zdrowia, będącego wynikiem umyślnego działania lub zaniedbania przez właściwe organy w zakresie ustanawiania programów ochrony powietrza, planów działań krótkoterminowych i planów działania na rzecz jakości powietrza.
Warto jednak zaznaczyć, że z punktu widzenia Polski nie jest to przełomowa zmiana. W naszym kraju już teraz istnieje możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za szkody wywołane złą jakością powietrza i to w szerszym zakresie niż ten przewidziany w dyrektywie. Jak pokazują sprawy Oliwera Palarza z Rybnika czy mieszkańców Warszawy już teraz można wywalczyć przed sądem zadośćuczynienie za życie w smogu.
Bądźmy mądrzy przed szkodą
Dyrektywa wprowadza nową kategorię planów ochrony powietrza, tzw. plany działania na rzecz jakości powietrza. Dotychczas uchwalano programy ochrony powietrza dopiero następczo, po tym jak już doszło do przekroczenia norm. Nowe przepisy dyrektywy wymagają przyjęcia odpowiednich planów ochronnych na przyszłość, z perspektywą na rok 2030. Zatem na nowe działania naprawcze nie będziemy czekać aż do 2030 roku, ale powinny one zostać wprowadzone już w okolicach lat 2026-2027 (czyli po transpozycji dyrektywy, na którą będziemy mieli dwa lata od przyjęcia).
Łyżka dziegciu: będą możliwe odstępstwa
Dyrektywa przewiduje mechanizm derogacji, pozwalający na odroczenie terminu osiągnięcia nowych poziomów dopuszczalnych najpóźniej do 1 stycznia 2040 r. Derogacje takie będą przyznawane dla konkretnych stref (czyli w przypadku Polski – miast, aglomeracji lub województw) oraz będą obostrzone licznymi warunkami, które każdorazowo będzie weryfikować Komisja Europejska.
Wśród przesłanek przyznania derogacji wymieniono między innymi szczególne warunki rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń, niekorzystne warunki klimatyczne, wpływ zanieczyszczeń pochodzących z innego państwa, ale również konieczność zastąpienia znacznej części istniejących domowych systemów ogrzewania, które są źródłem zanieczyszczeń powodujących przekroczenia.
Na razie nie wiemy, czy (i w jakim zakresie) Polska będzie się starała o przyznanie odstępstw, jeśli dyrektywa zostanie przyjęta. Biorąc jednak pod uwagę to, że nadal z powodu zanieczyszczeń przedwcześnie umierają tysiące Polek i Polaków rocznie, zaś osiągnięcie celów dyrektywy jest realne, odsuwanie jej wdrożenia byłoby skrajną nieodpowiedzialnością.
Autorem komentarza jest Miłosz Jakubowski, radca prawny z Frank Bold specjalizujący się w prawie administracyjnym i prawie ochrony środowiska.
