Jakie zmiany w ustawie ocenowej szykuje rząd? 

Złożyliśmy uwagi do wyczekiwanej reformy

Właśnie zakończył się etap konsultacji publicznych rządowego projektu nowelizacji ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (nr UD224), który stanowi długo oczekiwaną i potrzebną reformę.

Zmiany zaproponowane w projekcie w większości będą mieć pozytywny wpływ na funkcjonowanie systemu ocen oddziaływania na środowisko (OOŚ): cyfryzacja postępowań, usprawnienie kluczowych regulacji oraz eliminacja wadliwych rozwiązań poprzednich nowelizacji są jak najbardziej potrzebne. Cieniem na tych korzystnych zmianach kładzie się jednak utrzymanie tzw. „lex knebel”. Mimo modyfikacji, proponowane w tym zakresie rozwiązania wciąż uderzają w gwarancje proceduralne obywateli i organizacji ekologicznych, pozostając w sprzeczności z prawem unijnym i Konwencja z Aarhus. W tym zakresie liczymy, że nasze postulaty o uchylenie w całości przepisów składających się na lex knebel, zostaną uwzględnione w ramach dalszego procesu legislacyjnego.

Usprawnienie postępowań i cyfryzacja

Projekt proponuje szereg rozwiązań mających zoptymalizować postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (tzw. decyzja środowiskowa). Wśród nich między innymi:

• Reforma właściwości rzeczowej organów: Projekt zakłada przeniesienie kompetencji do wydawania decyzji środowiskowej z organów wykonawczych gmin (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) na poziom starostów (z terminem wejścia w życie 1 stycznia 2027 r.). Zmiana ta ma na celu profesjonalizację kadr oraz eliminację konfliktów interesów w przypadkach, gdy gmina występuje w roli inwestora.

• Informatyzacja postępowań (System SOPOOŚ): Kluczowym elementem nowelizacji jest wprowadzenie Systemu do Obsługi Postępowań w zakresie Ocen Oddziaływania na Środowisko (SOPOOŚ). System ma zapewnić w pełni cyfrowy obieg dokumentacji, gromadzenie raportów OOŚ formatach elektronicznych oraz umożliwić społeczeństwu składanie uwag i wniosków drogą elektroniczną.

• Skuteczniejsza komunikacja ze stronami postępowania: Projektodawca proponuje zwiększenie progu liczby stron (z 10 do 20), powyżej którego stosuje się zawiadomienie w formie publicznego obwieszczenia. Umożliwi to częstsze stosowanie doręczeń bezpośrednich, co istotnie wpłynie na realną ochronę interesów stron, zwłaszcza w przypadku mniejszych, lokalnych przedsięwzięć. Propozycja – z pewnymi modyfikacjami – przywraca zatem korzystne rozwiązanie, które funkcjonowało w systemie przed niekorzystną zmianą wprowadzoną nowelizacją z lipca 2019 r. (Dz.U.2019.1712).

• Wzmocnienie partycypacji społecznej: W sprawach o szczególnym stopniu skomplikowania organ zyska uprawnienie do wydłużenia terminu na składanie uwag i wniosków z 30 do 60 dni. Tym samym społeczeństwo uzyska dodatkowy miesiąc na zapoznanie się z dokumentacją, co umożliwi sformułowanie bardziej rzetelnych uwag.

• Uszczelnienie systemu wykonalności decyzji: Nowelizacja, uwzględniając postulaty Komisji Europejskiej, wprowadza mechanizm, dzięki któremu fizyczna realizacja inwestycji jest dopuszczalna wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji środowiskowej – czyli takiej, od której nie przysługuje już odwołanie w administracyjnym toku instancji (np. po rozstrzygnięciu sprawy przez organ II instancji). W przypadku wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej lub jej rygoru natychmiastowej wykonalności (przez organ lub sąd), inwestor nie może wykonywać uprawnień wynikających z następczych decyzji „inwestycyjnych” (np. pozwolenia na budowę) do czasu uzyskania przez decyzję środowiskową przymiotu ostateczności. Mechanizm ten pozwala organom na dalsze procedowanie i wydawanie kolejnych decyzji „inwestycyjnych”, jednak nie dają one prawa do rozpoczęcia robót budowlanych, z wyjątkiem badań archeologicznych, konserwatorskich i prac geologicznych. Rozwiązanie to realnie blokuje politykę faktów dokonanych przed ostatecznym zakończeniem kontroli instancyjnej lub sądowej zaskarżonej decyzji środowiskowej

• Rozszerzenie systemu kar pieniężnych: Wprowadzony zostanie katalog kar za podjęcie realizacji przedsięwzięcia bez wymaganej decyzji środowiskowej lub wbrew postanowieniu o wstrzymaniu jej wykonania. Górna granica kary ma być adekwatna do stopnia szkodliwości działania inwestora.

• Rozszerzenie zakresu merytorycznego ocen: Nowelizacja nakłada obowiązek analizy oddziaływania w zakresie emisji światła (zanieczyszczenie światłem), co stanowi istotne uzupełnienie katalogu ryzyk środowiskowych podlegających obowiązkowej analizie.

Szkodliwe propozycje : „Lex Knebel 2.0” i systemowa furtka dla samowoli budowlanych

Najpoważniejsze zastrzeżenia budzi utrzymanie i modyfikacja przepisów Działu VA ustawy, czyli tzw. Lex knebel, co tylko pogłębia niepokojące tendencje deregulacyjne prawa ochrony środowiska (np. UDER95). Przepisy te wprowadzają szczególny tryb zwalniania inwestycji z obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej. Projektowane zmiany, choć stanowią próbę osiągnięcia zgodności z dyrektywą siedliskową oraz ramową dyrektywą wodną, w pozostałym zakresie pogłębiają ryzyko arbitralności decyzji politycznych. Dzieje się to kosztem standardów ochrony środowiska oraz gwarancji proceduralnych uprawnień dla obywateli i organizacji ekologicznych.

• Zastąpienie rozporządzenia uchwałą Rady Ministrów: Kluczowym zagrożeniem jest zmiana formy aktu inicjującego procedurę szczególną. Dotychczasowa, szeroko krytykowana forma rozporządzenia ma zostać zastąpiona uchwałą Rady Ministrów. W praktyce zmiana ta pogłębia problem arbitralności. Ułatwia ona instrumentalne wykorzystywanie przepisów do zwalniania konkretnych, pojedynczych przedsięwzięć z wymogów uzyskania decyzji środowiskowej.

• Nieograniczone rozszerzenie katalogu inwestycji: Projekt przewiduje radykalne i niczym nieuzasadnione rozszerzenie zakresu przedmiotowego stosowania Działu VA. Dotychczas tryb ten był zarezerwowany dla tzw. „inwestycji strategicznych”. Warto zaznaczyć, że sam ten katalog był już wcześniej przedmiotem licznej krytyki i budził poważne wątpliwości. Obecna nowelizacja idzie jednak znacznie dalej. Umożliwia ona objęcie zwolnieniem każdego przedsięwzięcia wymienionego w rozporządzeniu OOŚ. Tak szerokie ujęcie zmienia procedurę wyjątkową w alternatywną, uproszczoną ścieżkę inwestycyjną.

• Niejasne kryterium „pilności” jako narzędzie polityczne: Podstawą do zastosowania zwolnienia ma być uznanie przez Radę Ministrów, że dane przedsięwzięcie jest „pilne”. Tak ogólne pojęcie, otwiera pole do nadużyć i stwarza niebezpieczne narzędzie polityczne do instrumentalnego forsowania kontrowersyjnych inwestycji z pominięciem standardów ochrony środowiska i praw obywateli.

• Ograniczenie legitymacji organizacji ekologicznych: Nowelizacja drastycznie ogranicza partycypację społeczną, eliminując dotychczasowe uprawnienia organizacji ekologicznych do udziału w postępowaniu na prawach strony oraz prawo do sądowej kontroli decyzji realizacyjnej wydanej w oparciu o tryb działu VA. Zastąpienie realnych gwarancji proceduralnych jedynie krótkimi, 14 dniowymi konsultacjami na etapie wydawania opinii GDOŚ w sprawie zwolnienia konkretnego przedsięwzięcia z obowiązku przeprowadzenia OOŚ i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowi istotne naruszenie celów Dyrektywy EIA wymagających zapewnienia dostępu społeczeństwa do wymiaru sprawiedliwości oraz Konwencji z Aarhus.

Stanowczo sprzeciwiamy się utrzymaniu dział VA, dlatego w ramach składanych w konsultacjach publicznych uwag do projektu ustawy postulujemy o uchylenie działu VA w całości i zaprzestanie dalszych prac nad modyfikacjami tego trybu.

W naszych uwagach zawarliśmy również rozwiązania, które mogą istotnie wzmocnić system OOŚ w Polsce:

• Przywrócenie realnego wariantowania: Pozytywnie oceniamy modyfikacje dzięki którym przywrócone zostaną uprawnienia organu do wyboru – w szczególnie uzasadnionych przypadkach – wariantu przedsięwzięcia innego niż proponowany przez inwestora (art. 81 ust.1). Jednak bez przywrócenia obowiązku opracowania co najmniej trzech odrębnych wariantów (powrót do art. 66 ust. 1 pkt 5 sprzed nowelizacji z lipca 2023 r.), zmiana ta będzie nieefektywna. Mimo tego, że w uzasadnieniu do projektu deklaruje się przywrócenie obowiązku opracowania w raporcie OOŚ co najmniej 3 wariantów, w proponowanym kształcie nowelizacji nie znajdujemy odpowiednio skonstruowanego przepisu, który by rzeczywiście taki obowiązek wprowadzał. Należy podkreślić, że wariantowanie stanowi jeden z kluczowych instrumentów prewencyjnych w procedurze OOŚ. Zmiany dokonane na skutek nowelizacji z lipca 2019 r. (art. 81 ust.1) oraz z lipca 2023 r. (art. 66 ust. pkt 5) doprowadziły do tego, że aktualnie wariantowanie przedsięwzięcia w procedurze OOŚ, w praktyce stanowi fikcję. Więcej na temat wariantowania przedsięwzięć oraz wpływu zmian legislacyjnych na jego efektywność przeczytasz w tym artykule.

• Opłaty jako fundusz celowy: Wprowadzony system opłat za wydanie decyzji (sięgający 30 tys. zł) nie powinien stanowić jedynie ogólnego dochodu Skarbu Państwa ani budżetu powiatu. Postulujemy, aby wpływy te były dochodami celowymi, przeznaczonymi wyłącznie na finansowanie niezależnego wsparcia eksperckiego i wzmacnianie potencjału merytorycznego referatów i wydziałów ocen oddziaływania na środowisko w urzędach obsługujących organy właściwe do wydania decyzji.

• Pełna kontrola przy „screeningu negatywnym”: Niezbędne jest przyznanie organizacjom ekologicznym gwarancji proceduralnych do zaskarżania decyzji stwierdzających brak potrzeby przeprowadzenia oceny (tzw. screening negatywny) poprzez dodanie do ustawy art. 44a, co zagwarantuje pełną zgodność z art. 11 Dyrektywy EIA
  oraz art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus. Warto podkreślić, że ten postulat jest od wielu lat zgłaszany przez organizacje pozarządowe, jednak do tej pory nie został uwzględniony.

• Wzmocnienie kompetencji kontrolnych RDOŚ: Postulujemy „dozbrojenie” RDOŚ w realne narzędzia weryfikacji inwestycji realizowanych bez wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 76 ust. 3). Proponujemy, aby wnioski RDOŚ o przeprowadzenie kontroli przez nadzór budowlany lub inspekcje ochrony środowiska stały się dla tych organów obligatoryjne, a upoważnieni pracownicy RDOŚ zyskali prawo do czynnego udziału w wizjach lokalnych i pełnego wglądu w dokumentację projektową. Mechanizm ten ma objąć również przypadki samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów bez zgłoszenia i poprzedzającego je uzyskanie decyzji środowiskowej.

• Sprzeciw wobec legalizacji „następczej”: Należy zrezygnować z przepisu umożliwiającego uzyskanie decyzji środowiskowych dla przedsięwzięć już zrealizowanych. Legalizacja faktów dokonanych stoi w sprzeczności z prewencyjnym charakterem oraz istoty instytucji OOŚ wynikającym z prawa UE.

Podsumowanie

Aktualny projekt pozostawia słodko-gorzkie odczucia. Wprowadzenie progresywnych rozwiązań i wielu potrzebnych optymalizacji zostało niepotrzebnie przyćmione przez podtrzymywanie szczególnego trybu z Działu VA. Stanowi on niebezpieczne narzędzie polityczne. Jeśli ktokolwiek zdecyduje się z niego skorzystać, może doprowadzić do konfliktów społecznych oraz przyczynić się do spadku zaufania obywateli do władzy publicznej. Liczymy, że uwagi złożone przez Fundację Frank Bold zostaną uwzględnione przez projektodawcę w toku dalszych prac legislacyjnych.